A fines del mes de febrero del corriente año se anunció la adquisición de la empresa Telefónica de Argentina S.A. por parte de Telecom Argentina S.A. Dicha adquisición, por el volumen de negocios de las empresas implicadas y por el monto involucrado (más de 1000 millones de dólares estadounidenses), está sujeta a un procedimiento de aprobación por parte de las autoridades argentinas de defensa de la competencia (es decir, de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, CNDC, y de la Secretaría de Industria y Comercio de la Nación, de la cual dicha comisión depende). Esa autorización aún no ha sido otorgada, por lo cual la operación se encuentra actualmente en proceso de revisión. 

El objetivo de esta nota es evaluar de manera preliminar si es probable que la CNDC y el Secretario de Comercio aprueben o no la operación en cuestión. Para ello emplearemos algunos elementos de análisis económico implícitos en la normativa argentina de defensa de la competencia, así como también referencias a casos pasados en los cuales la CNDC tuvo que opinar sobre temas similares. 

La base de todo el procedimiento de aprobación (o prohibición) de una operación de fusión o adquisición por parte de las autoridades argentinas de competencia está en el artículo 8 de la Ley 27.442 (ley de defensa de la competencia) que dice que una operación de este tipo está prohibida cuando su “objeto o efecto sea o pueda ser restringir o distorsionar la competencia, de modo que pueda resultar un perjuicio para el interés económico general”. 

Dicha afirmación más o menos general se vuelve operativa en la práctica a través de una serie de criterios que han sido resumidos por las autoridades de competencia en un documento de lineamientos (aprobado por la Resolución 208/2018 de la Secretaría de Comercio de la Nación). En él se establecen ciertas ideas acerca de cómo tiene que ser una operación de fusión o adquisición para ser aprobada o prohibida por la autoridad, que parten de una clasificación que las divide en operaciones horizontales (entre empresas competidoras), verticales (entre proveedores y clientes) y de conglomerado (entre empresas que operan en mercados distintos). Este último tipo de operaciones, por ejemplo, es rara vez prohibido, y tampoco lo son en general las operaciones horizontales o verticales que involucran empresas con bajas participaciones de mercado. 

En cambio, cuando las fusiones o adquisiciones son entre empresas competidoras e involucran participaciones de mercado altas (y, en el extremo, cuando generan un monopolio en algún mercado), es raro que la CNDC las apruebe sin ningún condicionamiento. En esos casos, es posible que las operaciones se prohíban, existiendo también situaciones intermedias en las cuales son aprobadas, pero a condición de que las partes efectúen alguna modificación al proyecto original (por ejemplo, que vendan algún activo de su propiedad o se comprometan a no llevar a cabo ciertas conductas). 

Otro punto que suele resultar clave en la aprobación o no de una fusión o adquisición por parte de las autoridades argentinas de defensa de la competencia es lo que se conoce como “definición de los mercados relevantes”, que implica precisar en qué mercados se están produciendo los posibles efectos sobre la competencia. Esto puede hacerse de manera más estrecha (por ejemplo, definir que cada ciudad es un mercado distinto) o más amplia (por ejemplo, tomar a todo el país como un solo mercado), y es una idea que también se generaliza a los mercados de productos (por ejemplo, definir como un solo mercado a la internet móvil y a la internet fija o bien definirlos como dos mercados distintos). 

En general, cuando la CNDC considera que un mercado debe definirse en forma más estrecha, esto genera una probabilidad más alta de prohibición o condicionamiento de una fusión o adquisición. En el año 2007, por ejemplo, se prohibió la adquisición de una estación de servicio de Dapsa por parte de YPF, y esto fue en buena medida porque el mercado relevante se definió como formado solamente por las estaciones de servicio que vendían gas natural comprimido en el barrio de Retiro. Ese mismo año, sin embargo, se aprobó la fusión entre Cablevisión y Multicanal (que generaba un monopolio de televisión por cable en varias ciudades argentinas), por entenderse que el mercado relevante incluía también a la televisión satelital, y que por lo tanto en todo el país existía un competidor significativo para la nueva empresa (que era DirecTV). 

En el caso que nos ocupa, por lo tanto, es posible que las conclusiones sean distintas según cómo terminen definiéndose los mercados en cuanto a su extensión geográfica y de producto. El punto más crítico aquí parece ser el de la telefonía celular y su complemento directo, que hoy en día es sin duda la internet móvil. La adquisición de Telefónica por Telecom hace que, en ese campo, aparezca una empresa que concentre alrededor del 70% del mercado, lo cual vuelve poco probable una aprobación sin condicionamientos. Habrá que ver además cómo se analiza el tema de la internet fija (de banda ancha) donde Telecom es un actor muy significativo en la mayor parte del territorio argentino (a través de su marca Personal Flow), y en el cual Telefónica también ha incursionado de manera importante (a través de Movicom Fibra). No parece ser en cambio muy importante actualmente la posición de ambas empresas en el rubro de telefonía fija, que en otra época era el más significativo. Esto se debe a que, en dicho rubro, las empresas operan en general en mercados geográficos diferentes, y a que el avance tecnológico ha hecho que los teléfonos fijos hayan pasado a ser, para la mayor parte de los clientes, solo un “sustituto imperfecto” de la telefonía móvil. 

Los antecedentes más relevantes de operaciones de fusión y adquisición en mercados de telecomunicaciones analizados por la CNDC son, además de la ya mencionada fusión Cablevisión/Multicanal (2007), el de la adquisición de Movicom Argentina por parte de Telefónica (2004), y la fusión Telecom/Cablevisión (2018). En todos esos casos las operaciones fueron aprobadas, si bien en los tres hubo también condicionamientos ligados a prohibiciones de discriminar y/o la venta de activos (parte del espectro radioeléctrico que se usa para la telefonía celular, y parte de la antigua red de banda ancha de Telecom, incluido el uso de la marca Arnet). Eso podría ser en este caso una posibilidad, si bien da la impresión de que algunas de las participaciones de mercado involucradas en la actual operación serían bastante más elevadas que las anteriores, y eso volvería bastante más complejo implementar los condicionamientos necesarios. 

Pero hay un antecedente más que quizás termine resultando importante en este caso, y que involucró a las mismas empresas: Telefónica y Telecom. El mismo se produjo en 2009, en un momento en el cual Telefónica de España adquirió una participación minoritaria (pero que le daba cierto control) en Telecom Italia, que a su vez era en ese momento una de las empresas controlantes de Telecom Argentina. Ante esto, la CNDC y el Secretario de Comercio prohibieron la operación, si bien la misma era una situación de mucho menor “riesgo competitivo” que el que podría tener una fusión como la que se está planteando en este momento. El tema fue en ese caso apelado por las partes ante la justicia, y tuvo varias idas y vueltas, pero recién terminó de cerrarse en el año 2015, cuando finalmente Telefónica vendió su participación en Telecom Italia.  

En el caso que nos ocupa ahora, la Secretaría de Comercio parece haber adoptado en principio una postura semejante a la que tuvo en aquel caso de 2009, ya que, con fecha 20/03/2025, dictó una medida preventiva suspendiendo los efectos de la operación, cosa que es muy poco habitual en este tipo de situaciones. Habrá que ver por lo tanto cómo siguen los procedimientos y qué posición adopta Telecom Argentina ante esta resolución, ya que es sabido que existían otras compañías que estaban interesadas en la compra de Telefónica de Argentina (y que no tenían el mismo carácter de competidor directo que Telecom tiene en la mayoría de las actividades a las que se dedica dicha empresa).