Cada vez que nos acercamos a un período electoral asistimos azorados a comportamientos insólitos que a fuerza de repetirse nos parecen naturales, tales como las conductas cuasi feudales de algunos gobernadores, legisladores provinciales, intendentes y concejales, que se manifiestan en niveles extravagantes y discrecionales del gasto corriente, y más concretamente del gasto electoral y en el manejo de candidaturas, privilegiando a parientes de tal modo que algunos cargos lucen hereditarios o como propiedad de una familia. En esta breve nota voy a argumentar que tales situaciones están afectadas preponderantemente por el diseño de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias; en particular, me voy a referir a la coparticipación federal de impuestos con carácter redistributivo y a su complemento, las trasferencias discrecionales a provincias.

Cuando nació la coparticipación federal de impuestos en 1935, los recursos se distribuían de acuerdo con un criterio predominantemente devolutivo, es decir, las provincias recibían los recursos que aportaban al sistema. La centralización de la recaudación solo buscaba minimizar los costos de recaudación, dada la existencia de costos fijos y de rendimientos crecientes en los factores variables. Pero por diversas razones, la coparticipación fue mutando para incorporar, primero, una pauta proporcional y luego, redistributiva. A partir de 1990, la mitad de los recursos comunes se distribuyen en función de la proporcionalidad y la otra mitad, con arreglo a normas redistributivas. Esta nueva configuración da lugar a un fuerte desbalance fiscal vertical en la mayoría de las provincias. En otras palabras, los recursos propios de las jurisdicciones subnacionales son una pequeña fracción del total de recursos disponibles, generando lo que se conoce como problema de “correspondencia fiscal”. El problema se agrava cuando se incorporan las transferencias discrecionales que responden, entre otras variables, a la sobrerrepresentación de varias provincias en el congreso y a la necesidad del Presidente de la Nación de asegurar su distrito electoral de base, como los casos de La Rioja para Menem y Santa Cruz para los Kirchner.

¿Cómo opera la mano visible de la coparticipación redistributiva en las provincias? Se manifiesta en gobernantes que disfrutan de los beneficios políticos del gasto, pero pagan, con la recaudación de tributos locales, sólo una pequeña fracción de este, lo que altera el comportamiento fiscal de los gobernadores, favoreciendo el aumento del gasto público y de la deuda provincial y la disminución relativa de la recaudación tributaria local. Esto es así porque a los ciudadanos, que poseen la herramienta del sufragio para corregir conductas, les conviene recompensar, y no castigar, a los políticos que son eficaces en el juego de contribuir poco y extraer la mayor cantidad posible de los recursos comunes, ya que así no tienen que pagar por los bienes públicos que reciben, aunque sean escasos. La falta de correspondencia fiscal anestesia los incentivos de los ciudadanos a controlar el destino y la composición de las erogaciones, dejando el camino expedito para que los gobernadores privilegien gastos en la nómina salarial y en programas sociales con fuerte efecto en el consumo y en la actividad en el corto plazo, en detrimento de inversiones con impacto en el crecimiento de largo plazo. Esta dinámica entre las provincias y la Nación además conspira contra un diseño institucional que privilegie la disciplina fiscal, dado que el electorado percibe que las dadivas a diversos sectores, los proyectos de obra pública con sobreprecios, las obras inconclusas pero erogadas totalmente, las desviaciones de fondos, etc., no provienen de los tributos erogados de su bolsillo sino que proceden del gobierno federal, es decir, del esfuerzo de terceros, y por lo tanto, la demanda por transparencia tiende a ser menor. Este sistema también afecta la alternancia democrática, ya que los gobernantes provinciales tienen incentivos a usar ese gasto adicional de bajo costo financiado por las transferencias federales para aumentar sus chances de permanecer en el cargo. Por otra parte, el flujo regular de transferencias redistributivas permite a las provincias receptoras mantener indefinidamente un déficit comercial en bienes transables con el resto de las jurisdicciones del país. El tipo de cambio real que enfrentan las provincias, definido como el cociente entre el precio de los bienes transables y el precio de los no transables, favorece la “importación” y desalienta la producción de bienes transables resultando en provincias con escasa penetración en mercados más allá sus límites. Las transferencias federales al volcarse mayoritariamente en bienes y servicios gubernamentales presionan sobre el precio de los no transables elevando los costos de producción de todos los bienes que los utilizan como insumos, pero haciendo particularmente mella en los costos de los transables que les impide acceder a mercados externos.

El flujo permanente de transferencias de origen redistributivo produce un “efecto cautiverio” en las provincias, sobre todo en aquellas que exhiben mayores desbalances fiscales verticales. La redistribución de recursos con los loables fines de cerrar brechas y disminuir asimetrías entre las provincias ricas y pobres, resta competitividad a las receptoras y las condena a vivir de la ayuda federal, haciendo a los gobiernos locales rehenes de la administración nacional. Le llamo “efecto cautiverio” porque es similar a lo que ocurre con las especies animales que son confinadas al cautiverio para preservar la especie. Así, la genética de la especie es salvada, pero los animales pierden adaptación a su hábitat. Es decir, no son capaces de “competir” nuevamente en su medio “natural”.

En resumen, mientras la coparticipación federal de carácter redistributivo (más el agregado de transferencias discrecionales) continúe vigente, el espectáculo temible, y grotesco, de gobernantes y partidos hegemónicos que se comportan como los dueños de sus provincias será moneda corriente.

Osvaldo Meloni
Profesor de Economía (Universidad Nacional de Tucumán).