La Política Agrícola “Del Campo al Tenedor” de la Unión Europea: Implicancias para la Argentina

Columna Perspectivas del mes de julio 2021. Esta sección del Centro de Economía Aplicada (CEA) de la UCEMA provee un análisis de destacados economistas con orientaciones y enfoques diferentes respecto de los problemas económicos de nuestro país y el mundo

Marcos Gallcher y Daniel Lema

Por Marcos Gallacher y Daniel Lema

El programa F2F

El programa “Farm to Fork” (“Del Campo al Tenedor, o F2F) anunciado por la UE en mayo del 2020 se enmarca en el “Pacto Verde Europeo” (“European Green Deal”), cuyo objetivo es lograr, para 2050, neutralidad con respecto a emisión de gases de efecto invernadero (GEI). El programa incluye objetivos de biodiversidad y paisajes naturales, producción orgánica, secuestro de carbono y la producción de energía en fincas, atención a la sanidad animal y la reducción de pérdidas de alimentos. Entre otros aspectos, el documento de la UE sobre la estrategia del programa F2F plantea lo siguiente:

Appropriate EU policies, including trade policy will be used to support and be part of the EU’s ecological transition. The EU will seek to ensure that there is an ambitious sustainability chapter in all EU bilateral trade agreements. It will ensure full implementation and enforcement of the trade and sustainable development provisions in all trade agreements, including through the EU Chief Trade Enforcement Officer.

De lo anterior resulta posible esperar que la UE utilice para con sus socios comerciales políticas arancelarias, cuotas u otros mecanismos como incentivos para el cumplimiento de las pautas F2F. Es de esperar entonces que esto afecte no sólo la producción, el uso de recursos y el ambiente en la UE, sino que tenga además impacto generalizado en los mercados internacionales.

Posibles impactos

Un trabajo reciente del Departamento de Agricultura de los EEUU (USDA) analiza posibles impactos del programa F2F sobre la producción, el comercio, los precios, la seguridad alimentaria y otros aspectos. Se contemplan tres escenarios. Escenario 1: solo los países de la UE adoptan las metas del programa F2F. Escenario 2: además de la UE, algunos países adoptan las pautas, siendo penalizados los que no lo hicieran con una restricción de 50% a las exportaciones a la UE. Escenario 3: el programa tiene alcance global. Los resultados reflejan lo que ocurriría en el “mediano plazo”, definido como un horizonte de 8-10 años.

  1. A nivel mundial, los niveles de producción se reducirían según el escenario considerado entre 1 y 11%. A su vez, los precios aumentarían entre 9% (Escenario 1) y 89% (Escenario 3).
  2. La cantidad de personas sujeta a inseguridad alimentaria en el mundo aumentaría entre 22 y 189 millones.
  3. Para el Escenario 2, tal vez el más probable, las consecuencias serían una reducción de 4% de la producción mundial, un aumento de 21% de los precios, un aumento del costo anual de la alimentación por persona de US$ 159 y un aumento de 103 millones de personas en la condición de inseguridad alimentaria.
  4. En relación con Argentina, y suponiendo como “más probable” al Escenario 2, el país experimentaría una caída de aproximadamente 5% del ingreso bruto del sector productor.

Los resultados del estudio del USDA son sólo orientativos. Sin embargo, enfatizan la relevancia que tiene la creciente atención a temas ambientales y de sostenibilidad en la producción y comercio de productos agropecuarios.

¿Es compatible la agricultura argentina con los lineamientos del F2F?

Las diferencias entre Argentina y la UE en cuanto al rol del sector agropecuario son significativas. Por de pronto, para la UE las exportaciones del complejo agroindustrial representan menos de 10% de las exportaciones totales, pero en el caso de Argentina esta cifra se eleva a dos tercios del total. En la UE el sector agropecuario recibe transferencias netas del resto de la economía equivalentes a 19% del valor bruto de su producción. Para el caso de Argentina, de acuerdo con un reciente informe de políticas agrícolas de la OECD, los derechos de exportación y las restricciones cuantitativas al comercio resultan en una transferencia de recursos al resto de la economía de más de un 20% de su ingreso bruto (Gráfico 1).

Gráfico 1: Estimaciones de Apoyo a la Agricultura como Porcentaje del Ingreso Bruto de los Productores

Gráfico 1: Estimaciones de Apoyo a la Agricultura como Porcentaje del Ingreso Bruto de los Productores
Fuente: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2021- OECD

Con independencia de lo anterior, ¿hasta qué punto es la agricultura argentina compatible con los criterios de “sostenibilidad” del programa F2F? Al respecto, conviene considerar tres dimensiones: intensificación del uso de la tierra, emisiones de gases efecto invernadero en producción animal, y puesta en producción agrícola de áreas forestadas. Sobre el primer punto, el Cuadro 1 muestra, para Argentina y dos importantes productores agrícolas de la UE, tres indicadores de “intensificación” del uso de la tierra. Estos son relevantes, ya que el programa F2F tiene entre sus objetivos reducir el uso de estos insumos en la producción agropecuaria.

  Fertilizantes
kg/ha
Pesticidas
kg/ha
Energia
TetraJ/10^3 has
Argentina 39 127 4.5
Alemania 84 129 11.1
Francia 76 87 9.3
Fuente: FAOSTAT

Como puede verse, Argentina utiliza por unidad de superficie aproximadamente el 50% de los fertilizantes y la energía que utilizan los países europeos tomados como comparación. En el caso de agroquímicos, el nivel de uso es similar a Alemania, pero es más alto que el de Francia. La conclusión entonces es que – en líneas generales - Argentina tiene una agricultura mas “amigable” con respecto al ambiente que la de países de la UE.

Un segundo punto relevante es la producción animal como generadora de GEI. Argentina tiene una importante industria ganadera, compuesta por aproximadamente 45 millones de cabezas, con una producción anual de aproximadamente 3 millones de toneladas. A modo de comparación, la producción total de carne vacuna de los 27 países integrantes de la UE es de 7 millones de toneladas. Pero, mientras en Argentina la producción se mantiene estable o aumenta algo, en la UE está descendiendo. Así, el total del quinquenio 2015/19 es 8-10% menor que el de 2000/04. Una diferencia importante entre Argentina y los países de la UE es que en éstos una parte significativa la producción animal se basa en alimentos concentrados (granos y derivados), mientras que en nuestro país las pasturas y campos naturales cobran un rol protagónico. Un “balance” correcto de GEI debería considerar entonces no sólo la emisión de estos gases por parte de los animales, sino la captura por parte de los pastos que ellos consumen. Siguiendo este criterio, la ganadería argentina no sería un emisor sino un receptor neto de GEI. Este punto es de suma importancia en relación con futuras negociaciones sobre el tema.

Un tercer aspecto es el referente a deforestación y reducción del área cubierta por pastizales naturales. Según datos FAO, entre 1990 y 2019 la superficie de bosques se redujo en 18% mientras que la cubierta por pastizales cayó 25%. Según esta misma fuente, el total de área que cambió de uso fue de aproximadamente 31 millones de hectáreas, del total de 135 millones de hectáreas cubiertas por esta vegetación. En consecuencia, tal vez uno de los “puntos críticos” a prestar atención en cuanto al cumplimiento de objetivos ambientales sea el análisis de los costos y los beneficios de asociados a restringir la expansión de la frontera agrícola a zonas ocupadas por vegetación natural.

Reflexiones Finales

El programa F2F tendrá, de implementarse tal como está anunciado, un profundo impacto en la agricultura la de UE. Es posible que las consecuencias del programa rebasen las fronteras del bloque y se extiendan a otros países, en particular a los que mantienen vínculos comerciales con el mismo.

Argentina está en una buena posición para adaptarse a los cambios que se avecinan, pero ello requerirá acciones en cuanto a la política orientada al sector, investigación y transferencia de tecnología y otros aspectos.

Persona
Marcos Gallacher y Daniel Lema

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