Los países federales son a menudo puestos como un modelo para una democracia más funcional: dan a los miembros de la federación la posibilidad de experimentar distintas políticas, sirviendo como un laboratorio viviente para ver cuáles funcionan bien y cuáles no. Sin embargo, Barry Weingast identifica una paradoja: mientras que en los últimos siglos los países más ricos han sido países federales (a saber, la república holandesa a partir de fines del siglo XVI, Inglaterra a partir de principios del siglo XVIII, Estados Unidos a partir de fines del siglo XIX), Argentina, Brasil y México, los grandes países federales de América Latina, han tenido un mal desempeño. En su artículo sobre federalismo fiscal del 2009, Weingast no se refiere en todos los casos a sistemas que son federales de jure, ya que aclara que Inglaterra era un sistema federal de facto, y considera que China, que ha estado creciendo a tasas extraordinarias, es también un sistema federal de facto. Las razones que el autor propone, dado que el diablo está en los detalles, es que no todos los federalismos han sido creados iguales. Enfatiza dos puntos: primero, los incentivos que el diseño fiscal da a las autoridades políticas nacionales y subnacionales y, segundo, las implicancias para los incentivos de los votantes.

Sobre el primer punto, un sistema federal que preserva el funcionamiento del mercado da, entre otras cosas, incentivos a las autoridades subnacionales para que estimulen el crecimiento económico local. En cambio, en la Argentina el diseño del sistema de coparticipación federal de impuestos vigente no da muchos incentivos para generar ingresos locales, en especial en los distritos más chicos, ya que hay que coparticipar gran parte de los recursos generados con el resto del país.  Por caso, en la provincia de Formosa, puesta durante la pandemia por el entonces presidente Alberto Fernández como un modelo a seguir en el resto del país, los ingresos fiscales dependían (y siguen dependiendo) en casi su totalidad de impuestos y transferencias nacionales. Por esa razón, el gobernador Insfrán se pudo dar el lujo de tener a sus habitantes encerrados durante casi todo el año 2020.

Nosotros nos enfocamos en el segundo punto, distinguiendo entre dos motivaciones que pueden enfrentar los votantes: la motivación dada por la idoneidad del candidato y la motivación dada por el alineamiento político.

La motivación de tener un candidato apto es central para que una democracia funcione bien: los votantes tienen que buscar elegir como gobernador y presidente a los candidatos más competentes para los respectivos empleos. Con un sistema de prueba y error, la democracia permite substituir malos gobernantes por otros potencialmente mejores. Encontramos que este mecanismo está en funcionamiento en la República Argentina. Como muestra el cuadro, un presidente que tienen un mejor desempeño macroeconómico, medido por menor inflación y mayor crecimiento, consigue más votos en cada uno de los distritos del país (columna 1 o 2), y los gobernadores que tienen un buen desempeño económico en su provincia tienen una mayor chance de reelección (columna 3 o 4).

Sin embargo, esta motivación de seleccionar al mejor candidato está contaminada en las repúblicas federales de nuestra región por la motivación de mantener el alineamiento político, dado el diseño fiscal perverso que entraña el riesgo de no recibir fondos si los votantes optan por un gobernante no alineado. Un caso extremo es el del PRI en México, donde las autoridades explícitamente amenazaron en los años 90 con la quita fondos si votaban al PAN, como comenta Weingast en su trabajo. Implícitamente, ese riego está presente también en Argentina o Brasil. Un trabajo previo de Pablo Garofalo, Daniel Lema y Jorge Streb encuentra que las provincias políticamente alineadas con el gobierno nacional reciben más transferencias discrecionales, lo que da incentivos a los votantes a buscar acomodarse con el poder dominante en el país.

Respecto a la segunda motivación de alinear políticamente el voto, la columna 1 del cuadro muestra que en los distritos donde el gobernador es más popular (usando como instrumento el crecimiento económico del distrito), hay más votos para el candidato a presidente de ese mismo partido (0.46) y menos para el de la principal alternativa (-0.37); la columna 2 presenta el efecto combinado (0.47), que es positivo para las provincias alineadas y negativo para las otras. Asimismo, cuando un presidente es más popular (usando como instrumentos la inflación y el crecimiento), la columna 3 muestra que los gobernadores alineados con el presidente reciben más votos y los no alineados reciben menos; la columna 4 muestra que el efecto combinado de la inflación (-0.19) es negativo para las provincias alineadas y positivo para las otras, mientras que el efecto del crecimiento (0.11) es positivo para las provincias alineadas y negativo para las otras. Estos efectos derrame distorsionan la motivación de elegir al candidato más apto en favor de elegir un candidato que sea parte de una coalición ganadora a nivel nacional.

Nuestro federalismo fiscal distorsiona las decisiones de los votantes, llevándolos a priorizar la asistencia nacional antes que el desarrollo propio.  Esto da una razón adicional para poner sobre la mesa un nuevo sistema impositivo que, junto con la solidaridad (que haya un sistema de seguro si un distrito tiene un mal desempeño económico), asegure la equidad (que cada distrito reciba recursos primariamente en función de lo que efectivamente produce), tal como requiere la Constitución Nacional.

Cuadro 1. Estimaciones de voto a presidente y voto a gobernador

Nota: Entre corchetes aparecen los errores estándar robustos. *Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Se estima un efecto combinado en las columnas (2) y (4) porque en términos estadísticos los efectos en provincias alineadas y no alineadas en las columnas (1) y (3) son de magnitud similar y signo opuesto.

Pablo Garofalo
UCEMA

Alejandro Rasteletti
IDB

Jorge M. Streb
Profesor Investigador de la Universidad del Cema