Éxitos, errores y enseñanzas de la Convertibilidad | CEA Perspectivas

Columna Perspectivas del mes de julio 2020. Esta sección del Centro de Economía Aplicada (CEA) de la UCEMA provee un análisis de destacados economistas con orientaciones y enfoques diferentes respecto de los problemas económicos de nuestro país y el mundo
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Por Jorge C. Ávila

CEA Perspectivas | Julio de 2020.

La Fundación Libertad y Progreso organizó un debate sobre la Convertibilidad el mes pasado. Para la ocasión, invitó como expositores a Domingo Cavallo, reconocido por todos como el padre de ese régimen, y a quien escribe. El debate se transmitió por Zoom y está disponible en YouTube. Voy a ordenar en esta columna los puntos salientes de mi presentación:

1. La Convertibilidad fue la etapa más brillante de la economía argentina desde fines de la década de 1930 hasta ahora. Se respiraba el aire vivificante del progreso y el futuro.

2. Fue a la vez un régimen monetario, un régimen económico y un régimen político. Sus mayores logros fueron la casi absoluta estabilidad del nivel de precios (inflación cero), el carácter masivo de las privatizaciones, muchas importantes desregulaciones (eliminación de cuotas de importación y de retenciones a la exportación), y el establecimiento de una política de entendimiento franco con los EEUU.

3. De joven leí y con la edad comprendí que la política económica empieza por la política exterior. La frase pertenece a Alberdi. Quedé sorprendido cuando el presidente Menem me la repitió. Este episodio ayuda a explicar la importancia que tuvo la política de entendimiento con los EEUU en el buen desempeño de la Convertibilidad, vista en sentido amplio.

4. La Convertibilidad fue un éxito fulminante durante 10 años. Entonces, cayó y se transformó en un fracaso histórico. Lo digo con amargura. En ese momento, perdí la esperanza en el país. Mejor dicho, me queda un resquicio de esperanza si la Argentina, en una nueva y preciosa oportunidad histórica, tomara la decisión de sacar de la jurisdicción nacional importantes esferas de la actividad económica. Me refiero a la esfera monetaria, la esfera bancaria y la esfera comercial externa. Estas tres esferas pueden ser puestas bajo jurisdicción internacional o supranacional. No así la esfera fiscal (ingresos y erogaciones públicas).

5. Se cometieron errores. En materia fiscal, en materia bancaria y en materia de comercio exterior. No culpo al ministro Cavallo ni al gobierno de Menem. Pongamos a la Convertibilidad en contexto. No llegamos a ella por el método del debate y el consenso. Llegamos corridos por la hiperinflación. La hiperinflación argentina fue una hiperinflación hecha y derecha, enteramente comparable a las hiperinflaciones clásicas europeas de la década de 1920 (Austria, Hungría y Polonia).

6. En materia fiscal, mi crítica es débil. No hubo errores groseros. Una serie estadística publicada a fines de 2019 por el Ministerio de Economía nos permite despejar prejuicios al respecto. El gasto público primario consolidado (tres niveles de gobierno) promedió en la década de 1990 un 27% del PBI, de acuerdo con la metodología internacional. Magnitud que coincide aproximadamente con el gasto público medio correspondiente al cuarto de siglo que corre entre 1980 y 2005. En 2014 llegó a 44%; un aumento de 17 puntos del PBI en 9 años. No hay manera de que la recaudación explícita y convencional pueda acompañar tal expansión. Esta es la razón fundamental del fracaso de Macri.

7. Fue un error no haber provincializado la recaudación de los grandes impuestos nacionales a los efectos de restablecer la correspondencia fiscal en las provincias y, de esta forma, fijarle un límite al poder político del presidente de la Nación. Si las provincias pasaran a recaudar un pequeño IVA, un pequeño impuesto a las Ganancias y, entre otros, un pequeño impuesto a los Combustibles, las autonomías provinciales se fortalecerían decisivamente, los diputados nacionales de las provincias obedecerían a los gobernadores y no al presidente, y distinto y mejor sería el funcionamiento de la democracia argentina. Esta reorganización fiscal federal nos permitiría sustituir un gran populismo nacional por 24 pequeños populismos provinciales que compiten entre sí por población e inversiones.

8. En materia bancaria el error fue grave. Entre el encaje fraccionario sobre los depósitos y el tipo de cambio fijo (patrón oro, peso convertible, dolarización) hay una inconsistencia fundamental. El encaje fraccionario exige que el banco central intervenga como prestamista de última instancia. Pero si el banco central emitiera para rescatar a los bancos en una corrida, agregaría a la corrida bancaria una corrida cambiaria. No hace falta destacar la capacidad de desestabilización de un evento de este tipo.

9. En materia comercial externa el error también fue grave. La economía se abrió poco. Continuó siendo, junto a Brasil e Irán, una de las economías más cerradas del mundo. Las exportaciones no superaron 10% del PBI en promedio. La apertura comercial tiene una dimensión macroeconómica. Cuando ocurre una crisis, el capital financiero sale del país y el tipo real de cambio tiene que subir; luego, la presión a la baja sobre el salario y el empleo se puede volver políticamente insufrible.

10. Cada vez que rememoro la experiencia económica argentina de los últimos 50 años, termino conjugando tres verbos: repudiar, revocar y revertir. Lo habitual es que las reglas, las leyes y las instituciones económicas internas sean revocadas; rara vez perdura alguna. El país está metido en un túnel de excepcional incertidumbre sistémica. Este hecho explicaría la bajísima acumulación de capital en la jurisdicción argentina, la proliferación de las villas miseria y la explosión de la pobreza.

11. Hay que encadenarse a pactos con las superpotencias. Otra frase de Alberdi. Esta es la lección más importante que me dejó el fracaso de la Convertibilidad. Debemos encadenarnos en la esfera monetaria, en la bancaria y en la comercial. Las cadenas son el precio de la estabilidad económica y el principio de las libertades económicas. Las libertades son impensables sin la estabilidad.

12. Mi programa para elevar el costo de repudio de las instituciones monetarias, bancarias y de comercio exterior y así estabilizar la economía es la dolarización oficial con integración bancaria y apertura comercial. Esta clase de dolarización es el paso lógico que sigue a la Convertibilidad.

13. La reorganización de la banca comercial giraría en torno del modelo de la banca de sucursales, bajo ley extranjera. Tiene tres ventajas: a) los bancos residentes quedarán a salvo de colocaciones compulsivas de bonos del gobierno nacional; b) las casas matrices se convertirán en prestamistas de última instancia de la banca residente, con fondos propios o de sus bancos centrales; c) el costo de repudio de un régimen bajo ley extranjera es mayor que el costo de uno bajo ley nacional. Esta reorganización permitiría mantener el valor de los depósitos.

14. La dolarización oficial es prácticamente irreversible porque su costo de reversión es realmente alto. Pensemos que la oferta monetaria es igual a la suma del circulante y los depósitos bancarios. ¿Es posible obligar al público a canjear sus billetes de dólar por los billetes de un nuevo peso? Creo que no. ¿Es posible cambiar los depósitos constituidos en dólares por depósitos constituidos en el nuevo peso cuando los bancos operan bajo legislación extranjera? Es posible pero muy costoso. En lo básico, la nueva banca residente estaría compuesta por sucursales de bancos internacionales de reconocido prestigio, que consolidan sus balances con los de sus casas matrices y que cumplen las regulaciones prudenciales de los países de origen. Por eso la pesificación de los depósitos llevaría a un costoso conflicto con las autoridades bancarias de esos países. En síntesis, un gobierno siempre podrá reimponer la obligación de fijar precios en pesos, hacer depósitos en pesos y pagar sueldos, alquileres e impuestos en pesos. Pero no podría expropiar la riqueza que los residentes mantienen en dólares billete y en depósitos bancarios bajo ley extranjera.

15. No hay forma de subir el coeficiente de apertura sin recurrir a acuerdos de libre comercio con superpotencias. Para que una apertura surta efecto, los productores y los inversores deben saber que se trata de una política permanente. Esta condición se cumplirá cuando ellos perciban que el costo de repudio de la nueva estructura arancelaria es alto y estigmatizante. En tal caso, un TLC con una superpotencia reasignará capital, trabajo y capacidad empresarial en gran escala desde la industria protegida hacia la desprotegida. El coeficiente de apertura podría aumentar al 30%-35% del PBI que se observa en economías abiertas como las de Chile, México y España. Por lógica y por evidencia, en una economía abierta la presión bajista sobre el salario y el empleo de una salida de capitales resultaría menor y políticamente manejable.

Tengo por dogma que mientras nuestro país se gobierne por reglas, leyes e instituciones internas, cuyo costo de repudio es bajo, habrá repudio y estancamiento. Se ha escrito que la civilización es un aprendizaje en la historia, y que las libertades son un lujo de la civilización. Según esta frase, el país debería aprender con el paso del tiempo. Yo me permito creer que debería seguir los consejos de Alberdi.
 

 

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