Supongamos que la administración municipal de una determinada ciudad se caracteriza por su alto nivel de corrupción y que deseamos investigar este fenómeno. Tenemos a nuestra disposición diversas alternativas, una opción naive consiste en postular la hipótesis que la corrupción existe porque funcionarios corruptos ocupan cargos públicos; designemos en dichos cargos a hombres y mujeres honestos y la corrupción habrá de desaparecer. Este tipo de argumento, a pesar de ser utilizado con mucha frecuencia, no nos ayudará a profundizar nuestro conocimiento sobre el tema. Existen demasiadas preguntas que no pueden ser respondidas en estos términos. ¿Qué formastoma la corrupción? ¿Hasta qué nivel es llevada a cabo? ¿Por qué aparece en una ciudad y no en otra? Si pretendemos explicar la corrupción en términos de características innatas de los hombres y mujeres que ocupan cargos públicos nos encontraremos respondiendo a una pregunta con otra; y por lo tanto, no habremos de clarificar en absoluto el fenómeno que nos ocupa. Un estrategia mas fructífera consiste en olvidar las condiciones morales de los funcionarios y analizar los actos que los mismos llevan a cabo. Con ese fín debemos averiguar a que círculos de la población dichos actos han beneficiado en cada caso; debemos también investigar que círculos han sido perjudicados, que tan extenso ha sido este perjuicio y como han reaccionado contra el mismo. Cuando 2 todo esto haya sido realizado nos habremos de dar cuenta que hemos aprendido mucho mas sobre el fenómeno bajo estudio que atribuyendo simplemente la corrupción a la existencia de funcionarios innatamente corruptos. Este ejemplo, aunque trivial, ilustra claramente el llamado enfoque de grupos de interés a la política pública; el cual se remonta a los comienzos de este siglo cuando El Proceso de Gobernar, libro seminal escrito por Arthur Bentley, fue originalmente publicado. Arthur Fischer Bentley nació en Freeport, Illinois, el 16 de Octubre de 1870. A los 20 años de edad ingresó en la Universidad John Hopkins, donde estudió economía y sociología. Luego de recibir su doctorado sirvió un año (1895-1896) como profesor de sociología en la Universidad de Chicago, abandonando su carrera docente en 1896 y dedicándose al periodismo durante los siguientes 15 años. Fue durante este período que escribió El Proceso de Gobernar (1908), influenciado por la corrupción reinante en el Consejo Deliberante de la Ciudad de Chicago, donde cualquier discernible intelectualismo era tan solo pálida sombra del accionar de grupos de interés en conflicto. En El Proceso de Gobernar Bentley ataca la hipótesis que los instintos, sentimientos innatos, facultades intelectuales, y aún las ideas e ideales, son los causantes del comportamiento de los funcionarios públicos con extraordinario vigor y efectividad. Bentley define gobernar como un proceso, en el cual grupos de interés son los protagonistas. Bajo su marco conceptual un grupo de interés es una cierta porción de la sociedad caracterizada por tener un interés en común; definición que no impide a ningún miembro de un grupo a tomar parte en muchos otros. Cualquier persona no tiene uno sino múltiples intereses, cuanto mas compleja es su cultura mayor es el número de intereses que poseé; en estos términos un grupo y la actividad que el mismo realiza 3 son equivalentes. Para Bentley, no existe un grupo sin su interés; un interés es el único motivo que justifica la existencia de un grupo. Cuando el interés común de los miembros de un grupo declina, el grupo se vuelve débil y puede aún desaparecer. Los grupos de interés son el material básico para la comprensión del comportamiento del gobierno por ser los protagonistas del proceso de gobernar. Esteproceso es definido como la interrelación entre los grupos de interés; en estos términos ningún grupo tiene algún significado excepto en su relación con otros grupos. Los grupos de interés están en constante actividad, presionando los unos a los otros, cooperando, compitiendo, formando alianzas ofensivas y defensivas, desintegrándose y desapareciendo, con nuevos grupos formándose en forma continua. Grupos políticamente poderosos dominan, y por ende delinean el estado existente de la sociedad; estado que bajo el marco conceptual propuesto por Bentley debe ser considerado un equilibrio, dado que representa el resultado final de la presión ejercida por una multiplicidad de grupos de interés. El Proceso de Gobernarfué casi ignorado por los científicos políticos durante dos décadas; a partir de entonces ha sido redescubierto. Desde principios de los años cincuenta estudios empíricos del rol jugado por grupos de presión en los procesos legislativos, judiciales, administrativos y en el moldeo de la opinión pública se han convertido en una preocupación mayor dentro del campo de las ciencias políticas. Desafortunadamente estos trabajos carecen casi por completo de teoría, pues usualmente tratan de identificar a los beneficiarios de una determinanda política y proceden a adscribir la existencia de la misma a dicho grupo de interés; no buscando explicar porque algunos grupos son efectivamente representados en el proceso político y otros no, o cuales son las condiciones necesarias para que un grupo de interés sea exitoso en la obtención de una regulación favorable. 4 Desde principios de los años 70 algunos economistas (ej., George Stigler 1971, Robert Posner 1974, Sam Peltzman 1976, Gary Becker 1983, etc.), miembros de la llamada Escuela de Economía Política de Chicago, han seguido las ideas de Bentley, iniciando la desafiante tarea de construir una teoría general capaz de proveér condiciones que favorezcan la existencia de grupos de interés exitosos y explicaciones de las tácticas de los grupos frente a las distintas políticas regulatorias. La Escuela de Economía Política de Chicago es un cuerpo de la literatura que analiza al gobierno desde la perspectiva de la teoría de precios y la economía positiva. Tradicionalmente, el rol asignado por los economistas a las regulaciones gubernamentales fue el de corregirlas imperfecciones del mercado; la Escuela de Chicago postula la hipótesis que en realidad el rol primario de la moderna regulación es el de redistribuir riqueza. Bajo este marco conceptual el Estado es un mecanismo utilizado por agentes racionales con dicho fin; es en esta redistribución en la cual se encuentra la esencia misma del comportamiento del gobierno. La Escuela de Economía Política de Chicago comenzó como una teoría de la regulación económica; es decir, como una teoría de un limitado subconjunto de operaciones gubernamentales que no afectan sino marginalmente el presupuesto del gobierno. Desde entonces, el Journal of Law and Economics ha publicado los hallazgos empíricos y las explicaciones de la adopción y el funcionamiento de un increible número de regulaciones. A los fines de ejemplificar este marco de análisis, el presente artículo centra su interés en la economía política de la protección arancelaria; ilustrándose como la evidencia provista por la estructura arancelaria de distintos paises resulta compatible con las predicciones empíricas derivadas del marco conceptual propuesto.